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常见问题

金融开放中的基础设施建设

作者:admin 发布时间:2020-06-28 02:18点击:

2020年1月初,中美双方达成并签署第一阶段经贸协议,其中第四章为金融服务内容,涉及银行服务、信用评级服务、电子支付服务、金融资产管理服务、保险服务,以及证券、基金管理及期货服务六个方面,概括而言,就是我国应实行大幅度金融开放。实际上,协议关于金融领域对外开放的内容与党的十八大以来我国金融扩大开放的方向是一致的。2019年至今,我国逐步实施银行、保险、证券、评级、支付、征信、金融市场等领域约30条具体开放措施,在促进金融领域良性竞争、提升金融机构国际竞争力、实行跨境投资便利化、推进人民币国际化等方面发挥了积极作用。然而,由于我国金融开放起步时间晚,不少方面仍不完善,尤其是金融基础设施建设,需要加快补齐相关短板,为金融开放打好坚实的基础。

金融基础设施应包括法律、会计标准、信用环境等软设施,以及清算结算系统、重要支付系统、基础征信系统等硬设施。当前,我国金融软硬设施仍存在诸多不完善之处,在应对金融业开放进程中将面临不少挑战。

1. 金融开放对国内外法律协调性要求较高,短期内法律环境难以协调,将导致金融法律体系不健全困境进一步凸显

目前,无论是从金融业整体来看,或是从金融机构个体而言,均表现出大而不强的特征。这就导致我国金融领域在国际上的话语权不强,参与制定国际金融规则的能力不足,开展国际金融服务贸易受到诸多不公对待与限制。金融业大幅度对外开放,国内法律需要与国际法律对接,金融机构交往与合作更频繁,会使法律体系不健全的困境更为凸显。一是我国目前尚未有专门的金融法,金融法律体系不够健全,许多监管部门之间、国家与地方之间等的监管法规存在不一致甚至冲突的情况,内外法律短期内难以协调,导致金融机构面临“展业不公”和“风控失效”双困境。二是我国法治能力和水平仍有较大提升空间,诸多法律规则执行不严、处罚较轻,导致金融领域违法现象频发,难以迅速融入国际金融领域。三是我国发展政策、法律法规等的连续性和可预期性有待提升,金融涵盖经营风险,需要加强对预期的判断以降低风险,政策和法规的连续性缺乏,导致金融开放的预期效应降低。四是由于新冠肺炎疫情的影响,各国均采取“暂停经济”方式来阻断疫情蔓延,同时出台了诸多临时金融应急措施,如美国就综合使用了商业票据融资机制(CPFF)、一级交易商信贷便利机制(PDCF)、各国央行互换机制(美元流动性互换机制)、紧急贷款机制、扩大货币市场便利机制等机制(俞勇和郑鸿,2020),这些机制有些是全新的,有可能导致我国金融规则与国际规则对接的及时性出现问题。

2. 金融开放要求国内外会计标准统一,但会计标准短期内尚难统一,将导致企业融资难问题加剧

虽然美国的会计准则并不代表国际准则,但由于其在国际话语权的强势地位及资本市场的强大,是国内企业上市追求的重要资本市场。我国会计准则与美国会计准则有诸多不同之处,面临“税费”和“财报”双冲突局面。如对于上市公司信息披露准则的规定,美国就提出不允许不符合美国会计披露准则的企业到美国上市融资,这将导致诸多国内企业无法到美国融资,即使在美国已上市的企业也会面临法律合规风险,甚至退市风险;又如我国证券法与美国证券法对上市公司财务造假等处罚的不同,两国法规之间的不协调,可能会对相关事件的处理造成一定的困难。

此外,在企业估值、资产估值、商誉减值等会计准则上均有诸多差异,势必重构企业及资产估值逻辑,规则在短期内难以统一,进而影响金融市场的波动。

目前,我国信用体系尚不健全,可能导致系列问题。一是信用体系不健全导致的信用缺失和诚信不足成为当前我国经济社会运行的主要障碍之一,不利于营造良好公平竞争的市场环境。二是信用体系不健全导致违约、侵权等成本过低。如知识产权的保护问题,成为我国企业融入国际市场、金融开放的重要阻碍之一,使我国企业的国际化面临法律合规风险的巨大挑战。虽然新《证券法》对欺诈发行、信批违法等行为大幅提高了违法违规成本,并确立了“明示退出、默示加入”的集团诉讼规则,但相对于违法所得而言,现有违法成本仍然过低,且“明示退出、默示加入”规则不够明晰,追责成本较高。三是我国评级体系与国际评级体系短期内难以衔接,容易导致国内金融市场稳定性出现较大波动。评级体系是信用体系的重要组成部分,主要功能是对机构进行评级。目前国内评级机构以大公国际资信评估有限公司、中诚信国际信用评级有限公司等为主,而国际上则以标准普尔、穆迪和惠誉国际三大信用评级机构为主。虽然国内评级机构致力于与国际的主要评级机构有规则对接,但二者主要的服务对象和生存环境有较大区别,难以在短期内完全实现。随着金融对外开放的深入,国际评级机构将加快进入国内,二者评级结果的不统一,将增加我国金融市场的不稳定性。如受新冠肺炎疫情影响,全球金融市场可能出现较大波动,美国金融市场首当其冲,但国际评级机构对受疫情影响的企业及金融机构的评级规则与国内不同,这也可能导致我国金融市场不稳定性增加。

首先,反洗钱规则不统一,使应用区块链、人工智能、大数据等技术监测预警反洗钱活动效果大打折扣,洗钱、恐怖活动、投机等违法犯罪活动增加。其次,反洗钱国际监管要求日益完善和动态化,国内反洗钱规则难以适应严峻的国际监管形势,短期内使国内金融机构或对外投资活动面临更大合规风险。再次,对接国际反洗钱监管规则及要求,在制度、系统建设、风险监测等方面需要投入巨大的财力、物力和人力,可能使我国金融机构(尤其是中小金融机构)国际化进程受到一定的限制,进而导致我国金融业开放的竞争基础不强。

一国金融业发展的深度和广度受该国公民金融教育水平的制约,金融教育的低水平和金融知识的缺乏,将从根本上削弱一国金融体系的安全(关伟等,2013)。而金融消费权益保护的关键是消费者自身利益的主张和证据的提供,这需要消费者熟悉金融知识。我国金融市场参与者数量庞大,自然人占据金融市场主体,但大部分消费者金融知识缺乏、金融欺诈防范等意识薄弱。随着金融开放的深入,金融产品将极大丰富,对金融产品缺乏认知的普通民众极容易导致“羊群效应”,影响我国金融市场的稳定。

金融资产登记托管系统作为目前我国最活跃的金融基础硬设施,其使用频率最大,是我国当前金融开放程度最高的金融基础硬设施。然而,一方面,我国现有金融资产登记托管系统的范围仅包括金融监管和自律性组织(其实质是官方)的系统,未包括或较少包括金融机构的系统,尤其是中小银行、保险、信托等机构的系统未被纳入;然而,随着中小银行、保险、信托等机构,甚至于蚂蚁金服、苏宁金融等基于电商平台的机构也已成为我国金融资产登记托管的主要系统,这些系统目前暂未纳入其范围,导致风险防线不健全。其次,随着金融开放进一步扩大,国外金融资产登记托管系统的主体券商机构将加快进入我国的步伐,借助资金、技术、人才、经验等领先优势,加快布局和对接我国金融资产登记托管系统,这将加剧对本土专业人才的需求竞争,进一步导致我国金融基础设施领域专业人才缺乏,进而出现“人才缺乏与流失双困境”。

目前,全球各国之间的金融机构结算主要通过SWIFT系统。虽然该系统是独立且保持中立的系统,但从其运作来看,实际已由美国控制。CHIPS和Fedwire是美国两大核心结算清算系统,前者主导跨国美元交易清算,后者主要负责国内美元结算。目前CHIPS已发展成为拥有12家会员银行、14家参加清算银行与众多非参加清算银行组成的庞大国际结算清算网络,其承担世界上95%以上的银行同业美元支付清算与90%以上的外汇交易清算。目前,各国和地区均有平行于CHIPS的交易系统,如欧洲的TARGET(泛欧实时全额自动清算系统)、英国的CHAPS(伦敦银行自动清算支付系统)、中国的CNAPS(中国现代化支付系统)均可用于本币或多边货币的清算,但是各国的交易系统仍然依赖于SWIFT进行报文转换。

一旦金融机构被CHIPS切断支付通道就无法进行跨境美元业务,而一旦被SWIFT切断报文转换通道,其不仅无法进行美元跨境清算,连人民币、日元和欧元业务也无法进行。美国通过《国际紧急经济权利法案》(IEEPA),授权财政部海外资产控制办公室(OFAC)以反恐为名从SWIFT调取和掌握绝大部分的转账交易信息,并根据SWIFT报文追踪涉及美元的交易信息,进一步掌握SWIFT系统,并可通过CHIPS、Fedwire切断涉及美元的金融交易。因此,我国金融结算清算系统及交易设施的独立性将面临较大挑战。

完善的规则是抵御外部冲击的有力武器,机构齐全是防范风险的基础。然而,由于我国在交易报告规则的不完善以及相关管理机构缺失,也将面临不小的挑战。第一,国内外交易规则不同,存储的报告规则、类型等有较大区别,交易报告途径、技术路径等的不同导致交易成本上升,对外部风险冲击的第一反应时间迟缓,金融机构风险敞口增加。第二,由于规则的缺乏与差异,运用大数据、人工智能等技术进行反洗钱防范效果大大降低,导致洗钱风险、投机活动等违法犯罪增加。第三,交易报告专职管理机构不明确,导致交易报告管理、挖掘和利用等缺失,进一步使我国金融业的外部冲击风险增加。

数据显示,2019年上半年人民币跨境支付系统(CIPS)产生的交易额仅有16万亿元,远低于国际主流支付系统交易额度;2009年底人民币国际化指数(RII)只有0.02%,经过10年努力,截至2018年底RII达到2.95%,人民币跃居全球第五大支付货币,但仍远低于美元、欧元、英镑等货币的比例。其重要原因是全球支付系统基本由美国控制,且CIPS服务的便利性、可获得性、跨境业务的熟悉程度、市场习惯和行为等均远落后于SWIFT和CHIPS系统。

随着金融科技的发展及世界金融支付体系的竞争,2019年6月基于“主权数字货币非核心功能的商业化”Libra支付体系的出现,将进一步增强美元国际货币的地位,对全球汇率、金融市场都有较大影响,对现有的金融体系结算、清算和交换效率等更是一大挑战。此外,INSTEX结算机制、“金砖支付”体系等的不断出现,使我国CIPS系统将面临激烈的竞争。

首先,我国基础征信系统行业标准、监管标准等不强,无法与国际监管标准衔接,导致基础征信国际话语权不强。截至目前,全国共有央行征信中心、上海资信和百行征信三家个人征信机构,分别位于北京、上海和深圳。个人征信系统尚未统一,说明我国对个人征信行业标准、监管标准不够清晰和明确。此外,从我国P2P行业的整治和清退的历程,以及对其监管标准的反复也可看出基础征信监管标准缺失。其次,基础征信设施不完善,导致故意违约、欺诈等违法犯罪行为增加。如近几年快速发展的P2P行业,由于基础征信设施不完善,无法对贷款机构、贷款人等征信进行监测,多头借贷、共债等行为难以被及时发现,故意逃废债、欺诈等问题相继出现,导致P2P行业被整治清退。再次,基础征信技术违规使用,导致合规风险增加。如近两年,个人征信机构常用的“爬虫”技术①却成为监管重点打击对象。通过“爬虫”抓取网络公开信息并不违法,但如果抓取的是未公开、未授权的个人敏感信息就属于违法行为,违反了2017年6月1日实施的《网络安全法》以及“两高”相关司法解释。2019年以来,魔蝎科技、公信宝、存信数科、信用管家、同盾科技、新颜科技、聚信立、有盾、天机等征信机构就因违规使用“爬虫”技术而被警方调查。

持续发酵的新冠肺炎疫情,对全球金融业、资本市场、宏观经济、社会发展等造成严重冲击。仅2020年3月13日,美国、德国、巴西、俄罗斯等9国股市发生熔断,我国同样受到较大冲击,1月底至3月底两个月内A股跌幅超过10%。这引起我们对金融应急灾备系统建设的担忧:一是目前我国未有全国统一的金融应急灾备系统,且各金融机构应急灾备系统建设较为落后,仅银行有较为完善的金融基础设施应急系统。二是我国多数金融机构或类金融机构的基础设施应急系统均未按照“两地三中心”进行灾备建设。一旦遇到紧急情况,我国金融基础设施将受重大打击。如一旦受传染病、地震等灾害影响,金融基础设施与国外金融基础设施联接被切断,将重创我国金融业发展。

应把握主动权,以“市场化渐进式”方式实行双向开放,从完善法律法规、会计标准等方面提升金融软设施的应对能力,从明确各金融基础硬设施的监管主体、构建独立的支付清算结算系统等方面提升金融安全防护能力,为金融开放保驾护航。

第一,参考PFMI和中央《统筹监管金融基础设施工作方案》的金融基础设施监管框架,加快出台符合我国国情的金融基础设施监管法律法规,明确金融基础设施相关参与主体的职责与义务,构建完整的顶层监管框架。第二,以《统筹监管金融基础设施工作方案》为蓝本,明确我国FMI范围,并纳入宏观审慎监管范围,由央行对FMI进行统一监管,构建透明的风险管控标准。第三,结合我国“一委一行两会”的金融监管体制,建议参考美国的二元监管体制,即由金融稳定发展委员会(金融委)负责认定重要FMI并将其纳入宏观审慎监管框架,由于目前关键的金融基础设施主要由央行监管,金融委办公室也设在央行,可由央行作为金融基础设施的统筹监管机构,设置相应的处室专职负责,由央行、银保监会、证监会等监管机构负责行业监管。第四,借鉴美、英等发达经济体的经验,建立金融基础设施的监管指引,包括机构准入、治理结构、业务规则、财务管理、风险控制、系统安全、信息披露、信息保存、审查评估、处罚和风险处置、认定和退出机制等,及早对金融基础设施进行全面监管,并根据实际情况调整监管策略。第五,提高金融基础设施相关监管法律法规的稳定性。增加系统重要性金融机构监管法规制度,明确银行、保险、证券、信托等系统重要性金融机构监管办法,兼顾国际金融基础设施相关法律基础、制度框架、运行规则、监管规则等,可设置过渡期,渐进式对接。第六,建立金融市场基础设施处置机制,充分实施《国际支付结算体系委员会与国际证监会组织原则》,增强相关法律的协同性,以及金融市场基础设施的韧性。完善金融科技的法律、规制和监管框架,制定金融科技行业标准,以金融科技手段完善金融基础设施建设。

第一,积极与国内重要金融机构及金融基础设施主体机构进行沟通(如系统重要性银行、保险等机构),做好配套的顶层机制设计、流程设计等,并设置一定的过渡期(如两年),为对接国际会计标准预留合理的时间,保持业务的连续性。第二,同类金融业务规则尽可能“合并同类项”,以国际会计标准在货币市场、债券市场、外汇市场等的应用作为开放对接的突破口,实现制度性、规则性开放,以此推进国际会计标准在金融领域的全面实施。

第一,健全社会信用法规体系,构建规划、政策、法规、行业自律等主次分明、协调统一的信用法规体系。第二,建立健全社会信用信息共享机制,提高社会信用管理水平。加快打破部门间信息共享的壁垒,加快政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信四大核心领域的信用体系建设,构建覆盖全社会的信用体系。第三,加快大数据技术的应用,构建基于国家的“互联网+监管”信用管理系统。一方面,引入大数据分析技术,对大量的企业信用信息进行甄别,与信用评级标准进行比对,形成企业信用评级报告;相关监管部门根据市场主体在不同领域的信用状况实行差别化监管措施,节约监管成本,提高监管效率。另一方面,基于大数据技术,应用智能算法,建立风险预判预警机制,实现对失信行为的早发现、早提醒、早处置,提高监管的及时性、精准性及有效性;督促市场主体保持良好信用,避免发生潜在重大失信行为而产生严重后果。第四,建立信用跨境协作配合机制,提高信用国际化管理水平。如建立知识产权保护机制、证券期货跨境协作配合机制、银行跨境协作配合机制、保险跨境协作配合机制等。

首先,加强对反洗钱国际标准和海外反洗钱处罚案例的学习研究,积极对接国际反洗钱规则。金融监管机构及金融机构要加强对《反洗钱、反恐融资合规性和有效性评估方法》《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资国际标准:40条建议》等国际反洗钱规则、标准等的学习,并加强对全球因违反反洗钱规则而被处罚的案例研究,在熟知国际反洗钱规则和标准的基础上,积极对接国际反洗钱规则,以此相互促进构建衔接好内外规则和制度。其次,加强反洗钱国内外法规的宣传,尤其是要加强金融监管机构、金融机构等相关从业人员反洗钱规则的培训,提升国际反洗钱合规意识与专业知识。再次,强化监管科技在反洗钱机制中的应用,提升反洗钱的效率。如运用生物识别、大数据等技术核验客户身份,运用区块链技术核验交易的真实性,运用人工智能、机器学习等技术强化金融活动的监测预警等。

第一,发挥《消费者权益保护工作部际联席会议制度》的制度优势,联合中央网信办、发改委、工业和信息化部、公安部、司法部等相关部门,组织开展对金融消费侵权热点和典型违法活动的治理。第二,制定和实施金融消费者权益保护工作的重大政策、措施和统一操作指引,联合教育部、中国消费者协会等相关部门,加大组织力度对消费者权益保护法律法规和政策的宣传普及。第三,借鉴美国、英国、澳大利亚、日本、新加坡等国家的金融教育国家战略。明确国家金融教育战略规划,根据经济、金融、改革开放等方面的最新形势及时对《中国金融教育国家战略》具体内容进行修订,并公开发布指导金融教育工作。第四,由央行牵头,教育部、财政部、银保监会、证监会及其他相关部门共同参与,根据金融教育国家战略制定符合国情的金融教育框架,制定统一性、分层推进、针对性强的金融教育体系。第五,由央行牵头,制定金融业相关金融机构从业准入资格教育体系,制定科学的金融知识教材,增加金融消费者保护相关知识内容,提升金融从业人员金融消费者的保护意识和专业管理能力。

1. 完善金融资产登记托管系统、交易设施及交易报告库等金融基础硬设施监管机制,提升金融风险防范能力

第一,明确重要性金融资产登记托管系统的主管机构,完善各主管机构的监管协调框架。如中央结算公司的出资人是财政部,业务监管机构是人民银行,人事任免权在银保监会,但内部却形成了控股集团形式的治理架构,如何协调各机构之间的监管关系显得尤为重要。第二,建立各系统间、各系统层级间的“防火墙制度机制”,防范关联性、传染性等风险。如中央结算公司系统、交易商协会系统等之间的“防火墙制度机制”,中央结算公司系统下的中央债券综合业务系统、银行间债券市场信息系统等之间的“防火墙制度机制”。第三,强化各系统的专业化职责,优化各系统的专业化分工,提高服务的准确性和效率。第四,加快区块链、人工智能、大数据等技术在各系统的应用,引进培养相关人才。随着区块链、人工智能等技术的快速发展及在金融领域的应用,金融业态、监管机制等正深刻重塑,亟需引入相关技术及人才,顺应趋势的发展及应对随之而来的技术风险、合规风险等新挑战。第五,按照“两地三中心”的金融系统灾备体系建设要求,完善金融资产登记托管系统、交易设施及交易报告库灾备体系和系统建设,保持业务持续性。第六,完善交易报告库相关监管法规和制度机制,成立或指定专门的机构作为交易报告库。目前央行承担了主要的支付、结算清算等监管职能,且承担了反洗钱监管,建议可由央行结算清算系统作为专门的交易报告库,在上海和深圳成立两个分库。

第一,以“一带一路”建设为抓手,加快推进建设人民币离岸结算体系,争取更多国家和地区加入“一带一路”建设,推动伦敦人民币离岸中心成为覆盖“一带一路”乃至全球的人民币支付途径和渠道;扩大中东欧国家的经贸投资,完善我国优势产业在欧洲地区的布局,扩大人民币的使用范围,奠定人民币贸易使用基础、政策框架和节点布局。第二,加快人民币国际化政策体系建设,应由央行牵头,采取渐进式人民币国际化的方式,以“服务实体经济、促进贸易投资便利化”为基本导向,顺应市场需求,逐步建立人民币跨境使用政策体系,有序解除人民币跨境使用的政策限制;在促进贸易便利化基础上逐步放开直接投资、跨境人民币资金池、银行间债券市场、RQFII、沪港通、深港通、债券通等,并完善相关基础设施,巩固本币优先地位,为人民币使用开辟有效通道,保障人民币安全高效使用。第三,充分利用时间窗口期提升人民币SDR权重,在金融双向开放保证安全的前提下,持续加快人民币债券、衍生品等国际化开放进程;拓宽资金双向流通渠道,完善多层次资本市场建设,进一步放宽外资参与国内股市、债券回购、私募投资基金、金融期货、商品期货等;加快上海国际金融中心基础设施、政策体系、制度机制等的建设,大幅提升金融服务贸易比重,进一步提升人民币SDR权重。第四,借鉴国外金融基础设施建设的成功经验,加强以人民币支付结算体系为核心的金融基础设施建设,以海外清算行深耕离岸市场为突破口,促进国际间金融基础设施的协调,增强各个管理部门对金融基础设施重要性的认识与理解,优化各个功能体系,促进金融工具之间的转换,为金融活动信息的交换和安全提供有力保障。第五,加强区块链、人工智能等技术在人民币支付结算基础设施和数字货币的应用研究,以支付结算系统和数字货币为突破口,建立国家金融安全的攻防体系,提升我国金融安全防护能力。第六,利用我国对外输出新冠肺炎疫情防控经验及物资的机遇期,以及石油价格暴跌冲击“石油美元”体系的时间窗口期,加大推广我国跨境支付结算清算系统,提升人民币国际使用比例。第七,疫情给全球资本市场造成巨幅波动,而我国资本市场基本保持稳定,我国资产受全球投资者青睐,可抓住这个时间窗口,积极推广我国证券交易系统、金融资产登记委托系统等与国际主要金融基础设施的联接。

征信系统是新出现的金融基础设施,其建设并未有太多的经验,但从其发展规律来看,可以从以下几方面进行完善。第一,丰富和强化征信数据机构的监管,以市场化方式发展征信基础系统和数据,如蚂蚁金服的“芝麻信用”、京东白条等。第二,拓宽征信监管范围,如将网络贷款机构、小额贷款机构、租赁机构、电商平台(如百度、阿里、腾讯、京东和苏宁等)等纳入征信监管范围。第三,加快引入监管科技,丰富基础征信监管工具。引入区块链、人工智能、大数据等监管科技,丰富监管手段和工具,提升监管准确度和效率。第四,强化金融基础征信体系和系统的动态性管理,制定统一的监管标准,以“提高准入门槛、分级管理模式、扶优限劣、规范发展”的原则,实行牌照制管理,每年对持牌机构进行评估,对不达标的给予整治清理。第五,建设征信系统“防火墙”,提升信息安全防范能力。对接国外系统应建立相应的“防火墙”制度和机制,确保信息的安全使用。

第一,可借鉴美国“全国突发事件管理系统”,构建我国金融应急灾备系统,并将其作为金融突发事件应急管理系统的子系统之一,纳入金融基础设施进行统一监管。第二,应急灾备系统应遵循“两地三中心”原则,分开建设并保持相对独立性。第三,综合利用信息化政府建设、数字化经济建设、金融科技建设等技术成果,建设“自上而下、部门联动、指挥灵活、统一协调”的金融应急灾备系统。

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